美国发布“人工智能扩散出口管制框架”临时最终规则

2025年1月13日，美国商务部工业与安全局（BIS）发布了《人工智能扩散框架》（Framework for Artificial Intelligence Diffusion）的临时最终规则（Interim Final Rule，简称IFR），该举措标志着美国政府对先进计算集成电路（advanced computing integrated circuits）和封闭式两用AI模型权重的出口控制力度进一步加大，并引入了全新的强制性全球许可制度。

这项政策不仅针对直接出口，还扩展了长臂管辖，意在限制第三方国家与中国之间的正常贸易往来。新规在发布后还需接受为期120天的公众意见征询，但其最终实施仍需新一届美国政府批准，评论可通过联邦电子规则制定门户网站（www.regulations.gov）提交，规则ID为BIS-2025-0001。

长臂管全球

根据编号为2025-00636的文件，此次修订涉及《出口管理条例》（EAR）中的多个部分，主要包括两大方面：一是扩大对先进计算集成电路的现有管控；二是新增对特定AI模型参数（权重）的管控。

新规要求对满足特定性能参数的先进计算集成电路实施全球许可证要求，对于最先进AI模型的权重参数，如果其训练计算量超过10^26次运算，也将被纳入管控范围，但开源权重模型不在管控之列。

新规还设置了多项许可证例外，包括面向19个“可信”国家和地区的人工智能授权（AIA）许可例外、面向制造商的先进计算制造（ACM）许可例外，以及面向低算力系统的低性能处理（LPP）许可例外等。此外，新规引入了“数据中心最终用户认证”（DC VEU）机制，分为“通用VEU”（UVEU）和“国家VEU”（NVEU）两类，获得相应资质的企业可在特定地区建设数据中心。

对于不符合许可证例外条件的交易，相关方需按照EAR第748部分的规定申请许可证。BIS将根据目的地国家、计算能力总量或AI模型性能、以及接收方同意的安全要求等因素审查申请。2025年至2027年期间，各国累计可获得的算力配额上限为79000万总处理性能（Total Processing Performance，简称TPP）。

值得注意的是，新规对AI模型权重的管控采用了"外国直接产品规则"（FDPR）。这意味着，即使是在美国境外使用美国技术生产的AI模型权重，只要其计算量超过规定阈值，也将受到EAR管辖。

出口管制新规的核心内容

 “人工智能扩散出口管制框架”的核心措施包括：

1、受控GPU出口到全球数据中心的管制规则：

• 第一组：盟友国家（AI 20俱乐部），如澳大利亚、加拿大、日本等。这些国家可以自由部署算力，但其在全球其他地区的算力部署不能超过总量的25%。
• 第二组：不属于AI 20俱乐部且非禁运国的140多个国家和地区，例如新加坡、印度等。这类国家适用“低处理性能”许可豁免，即每个国家在2025年至2027年期间最多能获得约5万块GPU配额。
• 第三组：全面禁运GPU芯片的国家，主要包括中国、俄罗斯以及其他被美国视为敏感或敌对的22个国家和地区。

2、“通用经验证最终用户”机制：为了确保美国云服务商在全球市场的竞争力，特定公司可以通过申请成为“通用经验证最终用户”，从而绕过所在国家的配额限制，但需保证至少50%的总算力留在美国本土。

3、新增对特定AI模型参数（权重）的管控：这将影响到闭源AI模型的国际流通，尤其是那些高性能、高复杂度的模型。

在合规时间表方面，上述大部分条款将在120天过渡期后生效。但涉及数据中心安全要求的第748部分补充第10号第14、15和18段将有365天的过渡期。过渡期内已经启程的发货如果在30天内完成出口，可按原有规定执行。

BIS强调，此次修订是基于《2018年出口管制改革法案》（ECRA）的授权。该法案要求美国在维护科技领先地位的同时，确保出口管制规则具有透明度、可预测性和及时性。考虑到新规将影响快速发展的AI产业，BIS特意设置了较长的过渡期，以便利益相关方熟悉新规并提出意见。

美国国内行业反应与担忧

美国政府声称，这些新措施旨在建立一个安全的生态系统，以负责任的方式推动AI技术和先进计算集成电路的扩散应用。然而，这一举措被认为是对国际多边经贸规则的公然违背，严重阻碍了各国正常经贸往来，破坏了市场规则和国际经贸秩序，严重影响了全球科技创新。

一些支持者认为这是保护国家安全和技术优势的重要一步；批评人士则指出，此举可能会损害美国自身的经济利益，削弱其在全球市场的地位。此外，由于规则复杂且执行难度大，不少专家担心它可能造成不必要的外交摩擦和技术脱钩风险。

美国国内的科技企业方面，英伟达政府事务副总裁Ned Finkle发文表示，拜登政府在执政的最后几天，试图通过“最终规则”来破坏美国人工智能的领导地位。该法案是秘密起草的，没有经过适当的立法审查。这一全面的越权行为将对美国领先的半导体、计算机、系统甚至软件的全球设计和营销方式施加控制。拜登政府的新规则在试图操纵市场并扼杀竞争，这种做法会浪费美国来之不易的技术优势。

图自：英伟达官网

英伟达声明认为，这些规则披着“反华”措施的外衣，但对增强美国安全毫无作用。新规则将控制全球技术，包括主流游戏电脑和消费硬件中已经广泛使用的技术。拜登的新规则非但不能减轻任何威胁，反而会削弱美国的全球竞争力，破坏让美国保持领先的创新。尽管该规则在120天内无法执行，但它已经损害了美国利益。

根据公司财报等相关文件显示，英伟达约56%的收入来自美国以外的客户，其中中国客户约占销售额的17%。花旗分析师Atif Malik表示，虽然这一消息“并不太令人惊讶”，但这120个国家5万颗GPU的出口限制给英伟达的数据中心GPU销售带来了风险，数据中心GPU占英伟达收入的绝大部分。

新规发布后，英伟达股价下跌了近2%，延续了上周五以来的跌势。上周五，由于预计出口管制措施将更新，英伟达股价下跌了3%，在过去五个交易日中，总计下跌了约9%。

美国知名云与软件公司甲骨文（Oracle）在拜登政府的“人工智能扩散出口管制框架”发布前就在官网进行了声明。这份声明措辞激烈，称拜登政府的“最终规则”是美国失去人工智能领导地位的路线图。Oracle是美国第四大云厂商和第二大软件公司，其业务覆盖全球。Oracle在美国以外的地区采购芯片、部署数据中心会受到“最终规则”的影响。“最终规则”不符合Oracle的商业利益。

图自：甲骨文官网

甲骨文执行副总裁Ken Glueck也表示，新规将让行业陷入“监管泥潭”。 “这项新规堪称美国科技行业历史上最具破坏性的政策之一，可能直接导致美国公司的全球芯片市场缩小80%，该规则更多地实现了极端的监管越权，而不是保护美国以及我们的合作伙伴和盟友的利益，将使美国丧失关键技术的领先地位。”

美国半导体行业协会(SIA)也对该框架表示了深切忧虑，认为该法规的制定并未考虑行业意见，可能会严重削弱美国在半导体技术和先进人工智能系统方面的领导地位和竞争力。SIA敦促美国政府发布一项拟议的规则，或将政策制定过程移交给即将上任的特朗普政府，以确保政府和行业领袖以及全球合作伙伴有适当的机会深思熟虑地解决这一关键问题。

图自：SIA官网

代表互联网以及人工智能公司的领先贸易组织，美国信息技术产业理事会（ITI）总裁兼首席执行官Jason Oxman表示，相关出口管制可能会破坏全球供应链，阻碍美国技术的使用。

来自中国的声音

中国商务部新闻发言人表示，中方注意到美国政府发布的这一措施，认为该措施进一步加严对人工智能芯片、模型参数等出口管制，还拓展了长臂管辖，对第三方与中国开展正常贸易设置障碍、横加干涉。中方对此坚决反对，并将采取必要措施，坚决维护自身正当权益。

在此前的2024年12月3日，中国半导体行业协会、中国互联网协会、中国汽车工业协会以及中国通信企业协会四大行业协会均发表声明，表示坚决反对美新一轮对华出口限制措施，呼吁业内审慎选择美国芯片。

中国半导体行业协会副理事长魏少军表示，美国的单边主义行为损害了中美两国企业利益，增加了全球半导体供应链成本。他强调，全球半导体产业的健康发展有赖于国际合作，美国政府随意修改贸易规则，破坏了全球产业的合作基础。

中国半导体行业协会在声明中表示，美方的行为再一次破坏了全球半导体产业长期以来达成的公平、合理、无歧视的共识和WTO公平贸易的宗旨，违背了全球半导体企业共同遵循的世界半导体理事会（WSC）章程精神，伤害了全球半导体从业者团结协作的努力。美国政府随意修改贸易规则给全球半导体产业链的安全稳定已经造成实质性损害。中国半导体行业协会对此表示严重关切和坚决反对。

中国半导体行业协会当时指出，在全球经济一体化的今天，美国的单边主义行为不仅损害了中美两国企业的利益，也极大增加了全球半导体供应链成本。随着美国出口管制措施不断加码，其反噬效应也在持续扩大，美国对华管制措施的随意性对美国企业也造成了供应链中断、运营成本上升等影响，影响了美国芯片产品的稳定供应，美国芯片产品不再安全、不再可靠，中国相关行业将不得不谨慎采购美国芯片。

根据中国半导体行业协会（CSIA）的统计，目前已有246家中国半导体企业被美国政府列入实体名单，占中国半导体行业协会会员总数的四分之一左右，如果算上受波及的外企会员，总数超过三分之一。

芯片行业影响着下游的众多行业，包括通信、交通、能源、医疗、教育，还有和所有人的日常生活、娱乐相关的方方面面。而在这些涉及民生的领域最基本的要求就是“可靠性”。支持可靠半导体产品供应商持续稳定地发展是CSIA的会员单位针对美国不断打压而提出的重要诉求。

“因此，中国半导体行业协会呼吁政府支持可靠半导体供应商的稳定发展；也呼吁相关国家和地区的半导体企业努力成为可靠半导体供应商。”魏少军表示，通信、互联网、汽车是半导体的重要应用领域，中国半导体行业协会和这些行业的协会有着密切的联系。维护好一个安全可靠的芯片供应链是中国半导体行业协会和其他相关协会的责任和义务。

“当然，中国半导体行业协会还将一如既往地加强与美国、欧盟、日本、韩国、中国台湾等国家和地区的半导体同行的合作，共同协调立场，维护产业利益，维护半导体产业的全球国际化分工合作，开放是我们始终如一的政策。同时，中国半导体行业协会会继续做好会员服务工作，积极反映会员企业的诉求。”魏少军表示，美国采取的逆产业规则和公平竞争原则的行为终将失败。