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2020年，多家车企都提出了L3量产计划。高精度地图作为推动自动驾驶汽车量产的关键因素，在业界获得了普遍认可。由于高精度地图测绘活动涉及的地理信息数据关乎国防安全，企业在我国从事高精度地图测绘活动需要取得相应资质。本文在梳理和研究高精度地图测绘资质相关法律法规的基础上，分析未来资质管理趋势及我国企业取得资质情况，给出对资质管理的优化建议，旨在推动产业顺利发展。
越来越多的汽车厂商认识到，实现更高级别自动驾驶，要不断加强车辆应对复杂路况、处理海量数据的能力，不能单纯依靠传感器。高精度地图由于能够为自动驾驶汽车提供先验信息和超视距感知能力，将作为重要感知系统配置被需要。在我国，从事高精度地图测绘活动需要取得相应资质，研究测绘资质的法律法规要求，能够帮助企业合规进行高精度地图相关自动驾驶测试活动及产品商用。
1、自动驾驶量产需求催生了高精度地图的商用需求
2020年，随着分级标准和量产车型相继发布，L3级自动驾驶汽车量产受到广泛关注。3月4日，广汽新能源表示，Aion LX 为“全球首个搭载高精度地图并实现 L3 级自动驾驶的可交付车型”；3月9日，工信部对《汽车驾驶自动化分级》标准公开征求意见；3月10日，长安汽车通过在线直播展示了“中国首个 L3 自动驾驶量产体验（基于UNI-T车型）”。
以上车型均采用了低成本路线，以“毫米波雷达+超声波雷达+摄像头”为主要传感器构成了车辆的感知系统。然而，毫米波雷达和摄像头功能互补，但并不冗余，高精度地图便成为必要的感知配置。长安UNI-T的L3级自动驾驶系统搭载了ADAS地图，广汽Aion LX搭载了高精度地图。
2、高精度地图测绘资质相关法律法规研究
目前我国主管部门把高精度地图作为导航电子地图的衍生产品，采用导航电子地图相关法律法规对高精度地图测绘活动进行管理。高精度地图测绘资质相关法律法规主要涉及定义、归属、资质类别、外商投资、资质要求等方面。
图1测绘资质法律法规对高精度地图的规制情况
（1）高精度地图的数据采集和制作都属于测绘活动
根据《测绘法》定义，测绘是指“对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。”高精度地图数据采集需要由专业采集车辆或众包车辆对道路及其周边地理要素或人工设施的特征（形状、大小、空间位置）进行实时采集、处理以及提供，后期高精度地图的制作还要由图商进行编辑加工和数据转换，符合《测绘法》对于测绘活动的定义，应由《测绘法》加以规制。
（2）自动驾驶地图按导航电子地图来管理
目前测绘资质管理规定未单设“高精度地图”专项资质。原国家测绘局2016年出台了《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》，指出自动驾驶地图归属于导航电子地图的新型种类，自动驾驶地图生产资质管理参照导航电子地图制作的资质管理。导航电子地图制作单位在与汽车企业合作开展自动驾驶地图的研发测试时，必须由导航电子地图制作单位单独从事所涉及的测绘活动并拥有测绘成果。
（3）企业需要取得导航电子地图甲级资质方可从事高精度地图测绘活动
地理信息涉及国家秘密，在中国从事高精度地图测绘活动需要获取导航电子地图甲级资质。其中，《测绘法》第二十七条、《国务院关于加强测绘工作的意见》第十六条、《地图管理条例》第七条，均提出从事测绘活动需要依法取得测绘资质。《关于导航电子地图管理有关规定的通知》第一、二、九条，又进一步将导航电子地图测绘活动细分为数据采集、地图编制、质量测评、使用等子项，从事以上活动均需取得导航电子地图甲级资质。
（4）外资从事导航电子地图编制活动受限
外资企业不能作为自动驾驶测绘的主体，必须选择与有资质的图商合作。我国《测绘法》第八条规定了外资来华测绘的基本原则：外资来华测绘必须采用合作的方式进行。这种合作在下位法《外国的组织或个人来华测绘管理暂行办法》（下文简称《来华测绘暂行办法》）第六条中也有体现。《来华测绘暂行办法》第七条又进一步指出，即使合资、合作，外资也不得从事导航电子地图编制活动。原国家测绘局2007年发布的《关于导航电子地图管理有关规定的通知》第十二条也禁止外资涉足导航电子地图编制活动，在《外商投资产业指导目录》中，导航电子地图编制也一直是禁止条目。因此，外资汽车厂商必须和具备导航电子地图制作测绘资质的图商合作，才能合规开展涉及数据采集等自动驾驶车辆测试活动。
虽然禁止外资从事数据采集、编辑加工、格式转换和地图质量测评等导航电子地图编制出版活动，但在鼓励类目录中，“全天候复杂交通场景高精度定位和地图技术”被列入智能汽车关键零部件制造及研发项下，可以看出，我国对外资从事导航及高精定位相关技术研发扔持开放态度。然而，环境感知和高精度地图是自动驾驶的“眼睛”和“记忆”，外商进入限制对其研发活动造成一定阻碍。外资车企与有资质的图商合作，作为现阶段解决外商进入限制的一种方式，但仍存在诸多不便，未来需要持续优化双方合作模式。
（5）资质要求对企业进行高精度地图相关测试和应用活动形成一定阻碍
业外企业及初创企业难以满足资质要求。《测绘资质分级标准》对导航电子地图制作资质在人员规模、仪器设备、保密管理、作业标准等方面给出了具体考核指标。导航电子地图制作专业标准设置的门槛相对较高，甲级需满足具备100人及以上（含注册测绘师5人，其中高级10人，中级20人）测绘及相关专业技术人员的条件。大多数传统整车厂商和自动驾驶地图初创企业难以满足上述要求，无法合法从事地图数据采集工作。与国外市场上相对繁荣的产业发展局面相比较，国内的自动驾驶地图业务主体相对单一。
众包个体无法满足资质要求。我国《测绘法》对从事测绘活动的专业技术人员有执业资格要求，测绘人员进行测绘活动时，应当持有测绘作业证件。高精度地图实时更新需要采用众包模式，每辆自动驾驶汽车都是一台“移动测量车”，但自动驾驶汽车的所有者作为普通消费者，难以满足测绘资质条件，且众包车主在自动驾驶过程中并非有意采集数据，也无意承担测绘活动的主体责任。
3、高精度地图测绘资质管理趋势
为促进高精度地图产业加速发展，服务于中高级别自动驾驶汽车商用进程，我国监管部门未来有望降低对导航电子地图甲级资质的要求，但对取得资质及依据资质从事测绘活动的管理依然严格。
（1）测绘资质要求有望放宽
2019年5月，自然资源部国土测绘司发布《测绘资质管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），与此前《测绘资质管理规定》、《测绘资质分级标准》相比有多项变化。《办法》新增导航电子地图乙级资质，乙级不得承揽跨省级行政区域的项目，且明确省级主管部门±10%的幅度调整权限。甲级资质申请的人员和设备数量要求总体降低，取消注册测绘师人数要求。同时，进一步精简审批要件，优化审批流程，缩短审批时间。
（2）测绘资质管理依然严格
测绘活动关乎国家秘密和国防安全，即使资质要求相对降低，但对资质的管理不会丝毫放松。企业从事测绘活动，需要通过合法合规途径。一是图商从事高精度地图数据采集、制作等活动应依法取得测绘资质，并根据测绘相关法律法规要求规范测绘行为。二是整车厂商及初创科技企业，想要从事自动驾驶技术研发及推进自动驾驶汽车量产，需要选择与有资质的图商合作，并由导航电子地图制作单位单独从事所涉及的测绘活动，自动驾驶车辆不得储存和传输空间定位数据及敏感信息。目前，我国汽车厂商均采用与资质图商合作的方式进行产品商业化。长地万方是长城汽车的高精度地图供应商，高德是通用凯迪拉克与吉利汽车的高精度地图供应商，四维图新为宝马提供高精度地图，易图通为福特提供高精度地图，丰田选择MOMENTA作为其中方高精度地图合作伙伴。
4、我国企业取得高精度地图资质情况
近几年，获得导航电子地图甲级资质的企业数量增加较快。截至2020年3月，已有24家图商具备了导航电子地图甲级资质。2013年7月至2018年7月的五年间，新增的导航电子地图甲级资质公司只有一家（滴滴旗下滴图科技），而从2018年8月至2020年8月这两年时间里，就有10家公司获得导航电子地图甲级资质，这体现出自动驾驶汽车产业发展到一定阶段对高精度地图的需求。
表1已获得导航电子地图甲级资质的企业统计
5、高精度地图资质管理优化建议
鉴于地理信息影响国家安全，以及高精度地图在实现中高级别自动驾驶汽车商用中的关键作用，对高精度地图测绘资质的管理应实行“开放创新”与“安全可控”两条腿走路。
（1）采取审慎包容的监管态度
高精度地图作为感知系统中重要的一环，是自动驾驶汽车升级发展到一定阶段的产物，是实现自动驾驶的重要条件。对于这种地理信息新产品、新业态，监管部门应采取包容审慎的监管态度，在尊重技术规律的基础上，在管理上与时俱进，支持创新。通过研究行业监管方式的调整与改革，不断促进技术进步，激发市场活力，促进企业间的良性竞争与合作，使市场在资源配置中起决定性作用。
（2）支持自动驾驶示范区建设，引导企业在示范区内做好测试保密工作
在确保国家安全的基础上，推动自动驾驶示范区建设，科学划定试验开放区域，循序渐进，开展高精度地图数据采集、数据传输、高精度定位等方面的创新研究与试验，在政策、标准、关键技术等方面给予支持，稳健推动高精度地图应用试点工作。规范自动驾驶测试示范区的测试规则和保密要求，引导从事自动驾驶研发的企业在自动驾驶测试示范区进行测试，配合主管部门做好测试地图数据的安全保密，达成测试与地图安全保密的高效平衡。
（3）优化和进一步规范企业与有资质图商的合作模式
优化企业与有资质的图商的合作模式，规范其数据采集和研发测试行为。授权有资质的图商对地理信息数据的采集进行有效监管，要求图商具备必要的技术条件避免车企和车辆用户获取数据，使每辆自动驾驶汽车所获取的数据的所有权、使用权归图商所有。同时，由图商利用数据协助企业进行研发和测试。
（4）通过资质安全通道为众包数据采集开辟路径
众包更新作为实现高精度地图实时更新的低成本和可量产化方案，是高精度地图产业化的重要环节，有必要为其开辟合规路径。通过建立资质安全通道和高精度地图专属云平台，积极探索应用国密算法对敏感数据进行网络传输，严格管理数据访问权限，保证地理信息安全，使众包采集和更新成为可能。
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